Bauwirtschaft aktuell, Nr. 6

Das öffentliche Beschaffungswesen - ein Kernthema der Bauwirtschaft

bauenschweiz beschäftigt sich seit längerem intensiv mit dem öffentlichen Beschaffungswesen und hat dieses zu einem ihrer Kernthemen erklärt. Die Dachorganisation der Schweizer Bauwirtschaft verfügt denn auch über eine eigene Arbeits-gruppe, welche sich mit dem Thema aktiv auseinandersetzt, ist doch für die Baubranche die Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen von grosser Relevanz.

Die Gesetzgebung zum öffentlichen Beschaffungsrecht ist komplex und äusserst fragmentiert. So gilt bei Beschaffungen auf Bundesebene das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) mit der dazugehörenden Verordnung (VöB). Auf kantonaler Ebene verfügt jeder Kanton über eine eigene Vergabegesetzgebung. Die Kantone haben ausserdem unter sich in gewissen zentralen Punkten im Rahmen der interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) einheitliche Regelungen vereinbart. In nicht wenigen Gemeinden bestehen darüber hinaus kommunale Submissionserlasse. Für alle Bereiche gilt, dass die übergeordneten Vorgaben des GATT/WTO-Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen (Government Procurement Agreement GPA) einzuhalten sind.

Obwohl weitherum ein Revisionsbedarf dieser zersplitterten schweizerischen Gesetzgebung kaum bestritten wird, hatten bisher weder auf kantonaler noch eidgenössischer Ebene ernsthafte Revisions- und Harmonisierungsbestrebungen Erfolg. Da Bund und Kantone die Revision der Gesetzgebung von der GPA-Revision abhängig machten und deren Abschluss seit Jahren verschoben wurde, war die Situation blockiert. Die bauenschweiz - Arbeitsgruppe öffentliches Beschaffungswesen beschloss deshalb im vergangenen Jahr einen Vorstoss in Richtung Harmonisierung zu machen. Mit einer internen Umfrage wurde der Harmonisierungsbedarf ermittelt und dabei auch festgestellt, dass die grosse Mehrheit, davon überzeugt ist, dass eine Vereinheitlichung der Gesetzgebung für den Binnenmarkt Schweiz politisch nicht realisierbar ist. Im Positionspapier zur Harmonisierung des Vergaberechts in der Schweiz wurde eine Priorisierung des Harmonisierungsbedarfs vorgenommen. Dort geht es vor allem darum, dass unnötige und störende Differenzen, die im Alltag Schwierigkeiten bereiten und die Rechtssicherheit beeinträchtigen, beseitigt werden. Das „Positionspapier zur Harmonisierung des Vergaberechts in der Schweiz“ enthält die aus Bauwirtschafts-Sicht zentralen zehn Punkte, um einer Harmonisierung zwischen und unter den Vergaberegeln auf allen drei föderalen Ebenen, Bund, Kantone und Gemeinden zum Durchbruch zu verhelfen. Die Positionen reichen von der Forderung nach einheitlichen Schwellenwerten, Handlungsanweisungen im Zusammenhang mit dem Beizug von Subunternehmern über Konkretisierungen in Bezug auf Zuschlagskriterien oder Abgebotsrunden bis hin zu Klarstellungen bezüglich Wettbewerb und Dialog.

Am 15. Dezember 2011 wurde anlässlich der WTO-Ministerkonferenz eine Revision des GPA verabschiedet, welche auch Einfluss auf die schweizerische Gesetzgebung hat. Die Unterzeichnung des revidierten Gesetzestextes zum GPA fand am 30. März 2012 statt. Zur Anpassung der innerstaatlichen Gesetze an die neuen GPA-Bestimmungen finden derzeit intensive Kontakte zwischen Bund und Kantone statt. Eine hierfür eingesetzte Revisionskommission soll einen Revisionsvorschlag zum öffentlichen Beschaffungsrecht erarbeiten und möglichst im kommenden Jahr vorlegen. Die aufgrund der GPA-Revision notwendigen Anpassungen der schweizerischen Gesetzgebung bieten denn auch die Chance, das hiesige Beschaffungsrecht einer etwas tieferen Revision zu unterziehen.
Die Arbeitsgruppe von bauenschweiz hat deshalb anhand der verbandsintern konsolidierten Positionen und Vorstösse, welche im Rahmen der sistierten Revision des BöB formuliert worden sind, ein weiteres Positionspapier erarbeitet.
Mit Hilfe dieses Positionspapiers zu den materiellen Kernfragen des Beschaffungsrechts nimmt bauenschweiz dazu Stellung, wie Kernfragen zu regeln sind und bringt sich damit mit konkreten Verbesserungsvorschlägen ein.

Das Beschaffungsrecht wird für die Bauwirtschaft auch in Zukunft von grosser Bedeutung bleiben, machen doch die Aufträge der öffentlichen Hand in der Bauwirtschaft einen beachtlichen Anteil am Gesamtmarkt aus. Es lohnt sich also, wenn bauenschweiz dieses Gebiet auch künftig aktiv bearbeitet.

Stéphane de Montmollin, Vorsitzender der Arbeitsgruppe öffentliches Beschaffungswesen und Vorstandsmitglied bauenschweiz

Schwellenwerte
Ein zentrales Element der Gesetzgebungen über die öffentlichen Vergaben sind die Schwellenwerte. Bei diesen Grenzen darf nicht einzig der Wettbewerbsgedanke ausschlaggebendes Kriterium sein. Der Preisgewinn für die öffentliche Hand muss grösser sein als die Verfahrenskosten, weil die Gesetzgebungen über das öffentliche Beschaffungswesen auch eine wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Mittel verlangen. Aus volkswirtschaftlicher Sicht ist aber auch die Wirtschaftlichkeit des Mitteleinsatzes auf Anbieterseite zu berücksichtigen.
Im Vergleich zu anderen Wirtschaftszweigen ist die Offert-Erarbeitung durch Firmen aus der Bauwirtschaft sehr aufwändig. Daher verlangt bauenschweiz, dass die gesetzliche Festlegung der eidgenössischen und kantonalen Schwellenwerte die maximale Höhe der international vereinbarten Schwellenwerte ausschöpft und Vorkehrungen getroffen werden, damit diese Schwellenwerte in der Praxis ausgeschöpft werden.

Baukultur neu denken

Seit der Schweizerische Ingenieur- und Architekten-verein SIA im März 2010 den Runden Tisch Baukultur Schweiz ins Leben gerufen hat, verfolgt er ein ehrgei-ziges Ziel. Der SIA möchte das Politikfeld Baukultur neu besetzen. Unter Baukultur sollen nicht länger nur Heimatschutz und Denkmalpflege verstanden werden. Zeitgenössische Architektur und Ingenieurbaukunst gehören genauso zur Kultur wie das baukulturelle Erbe. Deshalb muss die eidgenössische Kulturpolitik das zeitgenössische Baukulturschaffen künftig stärker berücksichtigen.

Der SIA hat vor der ersten Zusammenkunft des Runden Tischs Baukultur Schweiz bestimmt, wer dort vertreten sein soll, um ein ganzheitliches Verständnis von Baukultur zu fördern: Planerverbände, die Bauwirtschaft, Heimatschutz und Denkmalpflege, die universitären Archive der drei Landesteile, Kulturinstitutionen wie das Schweizerische Architekturmuseum, Städte, Kantone und der Bund. Der Runde Tisch hat im Juni 2011 ein Manifest zur Baukultur veröffentlicht. Das Manifest nennt vier wesentliche Ziele: die Vernetzung der verschiedenen Akteure im Bereich Baukultur, die Sensibilisierung der Öffentlichkeit für Baukultur, die Verankerung von Baukultur als ganzheitliches, ressortübergreifendes Anliegen auf Bundesebene und die Teilhabe am europäischen Diskurs zur Baukultur. Neben dem SIA tragen auch drei weitere Mitgliedorganisationen von bauenschweiz das Manifest zur Baukultur mit: der Bund Schweizer Architekten BSA, der Fachverband Schweizer Raumplaner FSU und der Schweizerische Baumeisterverband SBV.


Dialog mit der Politik
Gestärkt durch die breite Abstützung des Runden Tischs, sucht der SIA gezielt den Dialog mit Parlamentarierinnen und Parlamentariern, ob in Einzelgesprächen oder an speziellen Anlässen. Gleich 15 Nationalräte folgten im Juni 2012 der Einladung zum ersten Dîner Baukultur. Die Architekten Annette Gigon und Mike Guyer führten durch den Prime Tower in Zürich. Anschliessend fand ein Dîner im Restaurant Clouds statt, zuoberst im höchsten Gebäude der Schweiz. Drei Monate später formulierte der Basler Architekt Roger Diener an einem Parlamentarieranlass des SIA sechs Thesen zur Pflege der Baukultur.

Erste Erfolge sind zwei Postulate zugunsten zeitgenössischer Baukultur. Das jüngere Postulat stammt von August 2012. Dort fordert die nationalrätliche Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur vom Bundesrat einen Bericht zur Baukultur. Der Bericht soll ein Konzept liefern, „welche Förderung und Fördermittel der Bund im Rahmen der Kulturbotschaft 2016-2019 vorsieht, damit zeitgenössische baukulturelle Ansätze spezifische, ihre verschiedenen Disziplinen umfassende Plattformen erhalten und um zeitgenössische Baukultur an ein breites Publikum, insbesondere Schülerinnen und Schüler zu vermitteln“. Die Anfang 2012 eingeführten Kulturbotschaften definieren im vierjährigen Rhythmus, welche Kultur der Bund fördert. Sie bieten einen guten Ansatzpunkt, um neue Anliegen in die politische Debatte einzubringen. Nachteilig wirkt sich allerdings aus, dass zeitgenössische Baukultur bei der Neuformulierung des zugrunde liegenden Kulturfördergesetzes kein Gehör gefunden hat.
Der vom Bundesrat geforderte Bericht soll zusätzlich zur Kulturbotschaft eine „Gesamtstrategie zur Baukultur“ liefern, die neben Akteuren der Baukultur „Institutionen des Bundes einbezieht, die sowohl über monetäre Förderinstrumente als auch über nicht-monetäre Rahmenbedingungen Einfluss auf den gestalteten Lebensraum nehmen“. Die nationalrätliche Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur begründet ihre Forderungen an den Bundesrat insbesondere mit einem dringenden Bedarf an „Wissensvermittlung und Aufklärung über den gestalteten Lebensraum“.
Der Bundesrat hat das Postulat Mitte Oktober zwar abgelehnt, auch unter Verweis auf fehlende Rechtsgrundlagen. Immerhin hat er aber anerkannt, dass „das zeitgenössische Schaffen und zukünftige bauliche Entwicklungen“ in die „Vermittlung und die Förderung von Werten der Baukultur“ einfliessen müssen.


Vernetzung und Sensibilisierung
Neben der politischen Verankerung zeitgenössischer Baukultur setzt der SIA auf Vernetzung und Sensibilisierung. Wie der Spagat zwischen Qualität und Kosten gelingt, beleuchtete im Januar 2012 ein Themenanlass an der Swissbau in Basel, ein gemeinsamer Event von SIA, SBV und der Vereinigung Schweizer Innenarchitekten VSI. Im Vorfeld der Europäischen Tage des Denkmals wirkte der SIA diesen September dann erstmals an einer Veranstaltung von NIKE mit, der Nationalen Informationsstelle für Kulturgüter-Erhaltung. Thema war das Verhältnis von Alt und Neu am Beispiel von Stein und Beton. Für die diesjährige Herbst-Plenarversammlung von bauenschweiz gewann der SIA schliesslich Pius Knüsel, Direktor der Volkshochschule Zürich und ehemaliger Direktor der Pro Helvetia. Die von ihm unter anderem aufgegriffene Frage der Ikonen trifft den Kern der gesellschaftlichen Bedeutung von Baukultur. Dem Versuch, mit spektakulären Bauten Aufmerksamkeit zu schaffen und Besucher anzulocken, stehen die vielen alltäglichen Bauaufgaben gegenüber, die für das Funktionieren und den Zusammenhalt einer Gesellschaft unerlässlich sind.

Baukultur hat viele Facetten. Damit sie ihre soziale Funktion erfüllen kann, braucht es ein Grundverständnis für Baukultur in der breiten Bevölkerung. Das bedeutet nicht gleich einen weiteren Artikel in der Bundesverfassung. Aber es braucht sichtbare Zeichen, dass die Kulturpolitik die Bedeutung baukultureller Bildung endlich erkannt hat.


Claudia Schwalfenberg, Verantwortliche Baukultur SIA

Vernehmlassungsverfahren zur Totalrevision des Bauprodukterechts eröffnet

Unter dem Titel „Revision der Bauprodukteerlasse in Griffweite“ hat Dr. Peter Schmalz, Vorsitzender der Arbeitsgruppe Bauprodukte von bauenschweiz, im Newsletter 2 vom März 2012 über Inhalt, Ziele, Bedeu-tung sowie Vor- und Nachteile der Revision der Baupro-dukteerlasse umfassend informiert. Mittlerweile hat der Bundesrat am 21. September 2012 das Vernehm-lassungsverfahren zur Totalrevision des Bauprodukterechts des Bundes eröffnet. Das Vernehmlas-sungsverfahren dauert bis zum 21. Dezember 2012.

Im April 2011 ist in der EU die neue Bauprodukteverordnung (CPR) in Kraft getreten. Diese löst die Bauprodukterichtlinie aus dem Jahre 1989 ab. Damit ist die Gleichwertigkeit der technischen Vorschriften der EU und der Schweiz nicht mehr gegeben. Diese Gleichwertigkeit ist jedoch die Voraussetzung für den Fortbestand des bilateralen Regelwerks in diesem Sektor.

Um die Gleichwertigkeit wieder herzustellen, muss die Schweizer Gesetzgebung für Bauprodukte auf Bundesebene angepasst werden. Dadurch sollen die Vorteile des Bauproduktekapitels für die Schweizer Volkswirtschaft auch zukünftig erhalten bleiben und neue technische Handelshemmnisse in diesem Produktesektor vermieden werden.

Ohne Anpassung der Schweizer Gesetzgebung gingen die Vorteile des MRA (Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen) wieder verloren. Somit fiele dieser Produktesektor wieder hinter den schon erreichten Abbau von technischen Handelshemmnissen zurück. Mit dem MRA können in der Schweiz hergestellte und mit Konformitätsdokumenten ausgestattete Bauprodukte in der EU und darüber hinaus auch in den übrigen EFTA-Staaten frei zirkulieren, ohne durch technische Handelshemmnisse aufgehalten zu werden. Doppelprüfungen, Zusatzkosten, Verzögerungen und Wettbewerbsnachteile für schweizerische Exporteure, die am europäischen Binnenmarkt für Bauprodukte teilnehmen wollten, gehörten damit der Vergangenheit an.

Ohne MRA-Bauproduktekapitel wäre das Cassis-de-Dijon-Prinzip des subsidiär anwendbaren THG (Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse) auch auf alle Bauprodukte anwendbar und zwar ohne vertragliche Gegenrechte der Schweiz. Dies würde dazu führen, dass zwar in der EU und im EWR legal handelbare Bauprodukte ungehindert in der Schweiz in Verkehr gebracht werden dürften, nicht aber umgekehrt Schweizer Bauprodukte auf dem EU- und dem EWR-Markt, wenn sie nicht die Anforderungen der CPR erfüllen. Exportierende Hersteller würden also wieder benachteiligt gegenüber ihren Wettbewerbern aus dem EWR, weil sie Zusatzkosten für Zweitprüfungen und Doppelzertifizierungen tragen müssten.

Die Bauproduktegesetzgebung soll die Bauwirtschaft aber ausserdem auch vor überzogenen Anforderungen an die Produktesicherheit bewahren. Seit 2010 gilt in der Schweiz das neue Produktesicherheitsgesetz (PrSG). Dies hat in der jetzigen Form zur Folge, dass Schweizer Hersteller im Vergleich zu ihren europäischen Mitbewerbern zusätzliche Nachweispflichten erfüllen müssen, die Zusatzkosten generieren. Ausserdem sind die Regelungen in der Praxis kaum umsetzbar – nicht zuletzt, da sie zum Teil schwer erfüllbare Anforderungen an die Wirtschaftsakteure stellen. Hinzu kommt, dass solche zusätzliche Nachweispflichten dem neuen europäischen Recht widersprechen dürften, weil sie sich als verbotene Handelshemmnisse auswirken. Aus diesem Grund soll das Produktesicherheitsrecht für Bauprodukte europakompatibel in die Bauprodukteerlasse integriert werden.

Der sich nun in Vernehmlassung befindliche Entwurf enthält im Hinblick auf die Produktesicherheit bei Bauprodukten zwei Varianten für die Klärung des Verhältnisses des Bauprodukterechts zum Produktesicherheitsgesetz (PrSG), da die europarechtliche Situation in dieser Frage bisher nicht vollständig geklärt werden konnte. In der Bundesverwaltung wird diese rechtliche Situation unterschiedlich beurteilt. Aus diesem Grund werden nun dazu zwei Varianten vorgelegt, wobei für uns die Variante I mit der Integration der Produktesicherheit ins BauPG klar im Vordergrund steht.


Bauwirtschaft in die Erarbeitung des Revisionsprojektes einbezogen
Das Revisionsprojekt wurde nach Inkrafttreten der europäischen Bauprodukteverordnung umgehend gestartet. Die Revisionsarbeiten wurden seit Sommer 2011 durch zwei Arbeitsgruppen eng begleitet. Neben einer bundesinternen Arbeitsgruppe wurde die bundesexterne Sicht von einer externen Arbeitsgruppe, nämlich der vom Bundesrat eingesetzten Eidgenössischen Kommission für Bauprodukte eingebracht, in der die Bauwirtschaft durch alle Stammgruppen von bauenschweiz gut vertreten ist. Die Vertreter konnten die Anliegen der Bauwirtschaft bei der Erarbeitung der Entwürfe einbringen und stellen fest, dass diese auch in den meisten Fällen berücksichtigt werden konnten. Die Arbeitsgruppe Bauprodukte empfiehlt, dem Revisionsprojekt zuzustimmen. Mit Bezug auf das Verhältnis Produktesicherheitsgesetz (PrSG) – Bauproduktegesetzgebung wird klar die Variante I der Vorlage, d.h. die Integration der Produktesicherheit in die Bauprodukteerlasse, bevorzugt. Die Variante II ist für die Bauwirtschaft kein gangbarer Weg. Es ist deshalb wichtig, dass sich möglichst viele Mitgliedverbände auch direkt in diesem Sinne am Vernehmlassungsverfahren beteiligen.


Rudolf Locher
Mitglied der eidgenössischen Kommission für Bauprodukte
und der Arbeitsgruppe Bauprodukte von bauenschweiz

Was haben Baukultur und Politik miteinander zu tun?

bauenschweiz, die Dachorganisation der Schweizer Bauwirtschaft, hat sich aufs kulturelle Parkett gewagt: Die vor allem von Architekten initiierte Baukultur-Diskussion und deren Konsequenzen für die Politik wurde an der Herbst-Plenarversammlung thematisiert. Es wurde kontrovers diskutiert: Hier Befürworter staatlich geförderter Kulturpolitik und dort die Anhänger einer „Baukultur von unten“.


Nationalrat Hans Killer, Präsident von bauenschweiz durfte Mitte November rund 120 Delegierte und Gäste im Hotel Bellevue Palace in Bern begrüssen. In seiner Rede liess er die wirtschaftliche Lage sowie das vergangene Verbandsjahr Revue passieren. Die Bauwirtschaft konnte einmal mehr rekordverdächtige Umsatzzahlen verzeichnen, was aber nicht darüber hinwegtäuschen könne, dass die Ertragslage bei vielen Bauunternehmungen ungenügend sei, unterstrich Killer. Das vergangene Geschäftsjahr beurteilte der Präsident des Dachverbands als aktiv und erfolgreich.

Im Gegensatz zum Schweizerischen Gewerbeverband und dem Schweizerischen Baumeisterverband erachtet die Mehrheit des Vorstands von bauenschweiz die Teilrevision des Raumplanungsgesetzes als gangbaren Weg. Deshalb hat sich der Dachverband nicht am Referendum beteiligt. Killer räumte allerdings ein, dass das Parlament bei der Frage der Rückzonungspflicht über das Ziel hinaus geschossen habe. Hingegen bekräftigte der Präsident von bauenschweiz, dass der Vorstand die Landschaftsinitiative dezidiert ablehnt, weil sie Probleme bei der Umsetzung verursacht, raumplanerisch kontraproduktiv und volkswirtschaftlich schädlich ist. 

Das Kartellgesetz mit seinen zahlreichen Verschärfungen bot immer wieder Knacknüsse für die Baubranche, rief Killer in Erinnerung. Denn die Verschärfungen gehen zulasten der in der Branche üblichen und eigentlich sinnvollen Arbeitsgemeinschaften. Hier gelte es, in den Gesetzgebungsprozess einzugreifen, um die Arbeitsgemeinschaften weiterhin zu ermöglichen. Ferner hat sich bauenschweiz für eine wirtschaftsfreundliche Formulierung des Bauproduktegesetzes engagiert, ebenso wie für die Harmonisierung des formellen Baurechts. Mittlerweile hat sich, so Killer, ein Dutzend Kantone dem Harmonisierungs-Konkordat angeschlossen. Auch das öffentliche Beschaffungswesen soll stärker harmonisiert werden. Zu diesem Zweck hat bauenschweiz in den vergangenen Monaten zwei Positionspapiere erarbeitet.


Baukultur – eine öffentliche Aufgabe?
Die aus Architekten- und Heimatschutzkreisen im Sommer 2011 lancierte Baukultur-Diskussion mit der Forderung staatlicher Förderung hat dieses Jahr auch bauenschweiz erreicht. Als Novum diskutierten je ein Befürworter und ein Gegner der Baukultur-Förderung vor dem Plenum. SIA-Präsident Stefan Cadosch plädierte im Hinblick auf das Bundesgesetz über die Kulturförderung und die Eidgenössische Kulturbotschaft 2012 – 2015 für die Erarbeitung einer Gesamtstrategie zur Förderung der Baukultur durch alle Akteure des Baus. Der SIA-Präsident möchte diese Akteure stärker vernetzen und die in der Schweiz sehr starke Fixierung auf Denkmalschutz lösen zu Gunsten einer breiteren Perspektive. Pius Knüsel, bis vor kurzem Direktor von Pro Helvetia, vertrat hingegen entschieden die Meinung, dass die Baukultur von unten kommen muss. In der Schweiz sei dies sehr wohl der Fall, denn Bauwerke und Kunst im öffentlichen Raum seien ständig ein öffentliches Diskussionsthema, rief Knüsel in Erinnerung. Die Diskussion könne zwar dazu führen, dass vermeintliche grosse Würfe nicht zustande kämen, doch dies sei auch gut so. Skeptisch ist Knüsel gegenüber einer staatlichen Förderung von Baukultur, denn oft sei der Staat mit seinen eigenen Bauten Partei.

Das traditionelle Gastreferat hielt Hansjörg Walter, Nationalratspräsident und Präsident des Schweizerischen Bauernverbands. Er wies darauf hin, dass die Schweizer Bevölkerung Angst vor der Zerstörung von Landwirtschaftsboden habe und plädierte deshalb für die verdichtete Bauweise innerhalb bestehender Siedlungszonen. Für den Bausektor sei es langfristig kein Vorteil, dem Siedlungsdruck auf dem Land und der Spekulation Hand zu bieten. Vielmehr habe dieser die Aufgabe, Schönes zu schaffen, um Glück und Heimatgefühl zu fördern.

Massimo Diana, Redaktor Schweizer Bauwirtschaft