Bauwirtschaft aktuell, Nr. 20

Nein zur 2. Revisionsetappe des Raumplanungsgesetzes

Die Vorsteherin des UVEK hat am 5. Dezember 2014 und mit Frist bis 15. Mai 2015 zur Stellungnahme zur zweiten Revisionsetappe zum Raumplanungsgesetz eingeladen. Als Dachorganisation der Schweizer Bauwirtschaft bezieht bauenschweiz in dieser für uns äusserst wichtigen Vorlage detailliert Stellung.

Vor erst etwa einem Jahr sind Gesetz und Verordnung der ersten Etappe des Raumplanungsrechts in Kraft getreten. Die Umsetzung bei Kantonen und Gemeinden beginnt erst. Dabei sind die Behörden ebenso gefordert wie die Wirtschaft. Nun wurde eine zweite, umfassende Etappe der Revision des RPG in die Vernehmlassung geschickt. Dies lehnen wir ab, weil die Revision viel zu früh kommt und kein umfassender Handlungsbedarf ausgewiesen ist.

Während sich die erste Etappe der Revision auf das Siedlungsgebiet beschränkte, soll nun ein breites Spektrum von Themen aufgegriffen werden, insbesondere grenzüberschreitende Planungen in funktionalen Räume, Nutzung des Untergrunds, Kulturlandschutz, Bauen ausserhalb der Bauzone, Sicherung von Verkehrs- und Energieinfrastrukturen, Raumentwicklungsstrategie, Richtpläne, Wirkungsbeurteilung Umwelt. Darunter sind auch sachfremde Bestimmungen, beispielsweise sozial- und integrationspolitische Massnahmen. Die Vorlage ist überladen und unreif.

Mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf überschreitet der Bund seine Gesetzgebungskompetenz weit. Der Entwurf setzt nicht mehr den Rahmen für die Raumplanung fest, sondern bildet zunehmend Partikularinteressen ab und schwächt die raumplanerische Interessensabwägung statt sie zu stärken.

Die Rechtssetzungskompetenz des Bundes beschränkt sich in der Raumplanung auf eine Rahmengesetzgebung. Der Bund stellt durch das RPG Grundsätze auf (Art. 75 der Bundesverfassung), die Kantone (und Gemeinden) erlassen das massgebende Raumplanungsrecht. Neben dieser föderalistischen Struktur ist ein weiteres Kennzeichen der schweizerischen Raumplanung das Subsidiaritätsprinzip: Die Ausgestaltung der Grundsätze und der Vollzug bleibt im Wesentlichen Aufgabe der Kantone. Das Subsidiaritätsprinzip erlaubt dem Bund nur die Regelung jener Bereiche, die im gesamtschweizerischen Interesse einer einheitlichen Regelung bedürfen. Raumplanerische Regelungen und Massnahmen müssen weiter die Eigentumsgarantie und Wirtschaftsfreiheit sowie die Grundsätze der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der Verhältnismässigkeit respektieren. Entsprechend ist der Bund nicht legitimiert, den Rahmen der Raumplanung stetig enger zu fassen und mit fragmentarischen Detailbestimmungen den Spielraum der Kantone einzuschränken. Wirtschaftliche, demografische, gesellschaftliche und zunehmend ökologische Elemente wirken auf die Raumplanung ein. Sie können aber vom Raumplanungsrecht nicht erfasst werden – zumal diese Entwicklungen nicht beständig sind und nach flexiblen Lösungen rufen. Die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes sollte wieder vermehrt auf die Koordination fokussieren, damit die Ansprüche an die Raumplanung in den Richtplänen gegeneinander abgewogen werden können.

Raumplanung ist Interessenabwägung. Definitionsgemäss führen Interessenabwägungen zu einem Ergebnis, welches sich einzig und allein aus dem für die Abwägung vorgesehenen Prozess ergibt. Interessenabwägungen setzen eine Freiheit voraus, für welche das Recht lediglich den Rahmen bildet. Sie beinhalten stets eine politische Dimension und müssen sich nach allgemeinen Leitsätzen richten. Vor der Durchführung einer Interessenabwägung müssen die zu berücksichtigenden Interessen ermittelt werden, und zwar alle massgebenden öffentlichen und privaten Interessen. Anschliessend ist abzuklären, inwieweit jedes der ermittelten Interessen durch das Vorhaben gefördert oder beeinträchtigt wird. Unter Umständen stellt das Gesetz Prioritäten auf oder gewichtet ein Interesse stärker als andere, zum Beispiel die Erhaltung von Biotopen oder Wald. Dabei sollte keinem Sachgebiet absoluter Vorrang eingeräumt werden, damit Raum für eine Interessenabwägung bleibt.

Über zentrale Aspekte, wie sich die Raumplanung in der Schweiz weiterentwickeln soll, müsste eine breit abgestützte Grundsatzdiskussion geführt werden. Dies bevor eine weitere Revision des Raumplanungsgesetzes in Angriff genommen wird. Die ordnungspolitischen Fragen und die Gewichtung der Interessenabwägung innerhalb der Raumplanung wären dabei zwingend zu thematisieren. Auch die Frage, bei welchen Bereichen künftig nationale Sachpläne von Nöten sind, wäre zu klären. Ebenso wäre eine Diskussion über die Verfahren zu führen.

Aus all diesen Gründen lehnt bauenschweiz die Vorlage dezidiert ab.

Dr. Benjamin Wittwer, Direktor bauenschweiz

Zur Raumplanung im Kanton Zürich

Die Raumplanung teilt mit der Energiefrage, zu welcher ich mich im letzten Newsletter äussern durfte, die Eigenschaft, dass sie sich auf die Gesamtheit unserer hochzivilisierten Lebenswelt bezieht. Es gibt darin kaum etwas, das nicht energierelevant oder raumrelevant wäre, und häufig genug kommt es zwischen den beiden Sachgebieten zu Überschneidungen: z.B. wenn Raum für Stromleitungen frei gehalten oder das Siedlungsgebiet so geplant wird, dass die Wege kürzer und die Autofahrten weniger werden. An dieser Totalität liegt es aber auch, dass sowohl die Energie- wie die Raumplanung sehr komplex sind und widersprüchlichen Anforderungen genügen müssen. Für die Raumplanung kommt hinzu, dass sie nie vom „Raum“ an sich, von der Leere ausgehen kann, sondern stets nur vom bereits belegten Raum. Da sind immer schon Infrastrukturen und Gebäude vorhanden, und wo nicht, kann gerade die Auflage, es dürfe an einem bestimmten Ort nichts gebaut werden, eine besonders starke Belegung des Raums darstellen. Mit dem Nichts hat es die Raumplanung nie zu tun.

Wenn sie deswegen nicht vergleichbar ist mit der Eroberung des Wilden Westens, d.h. mit der groben Missachtung und Verdrängung des bereits Vorhandenen, so muss sie deswegen aber noch lange nicht auf alles Pionierhafte verzichten. Eine junge Disziplin ist sie ohnehin. In der Schweiz stammen die ersten, noch unkoordinierten Ansätze aus der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts. 1969 gab es einen Verfassungsartikel, der die Raumplanung zur Sache der Kantone machte. Daraus ging dann das erste Raumplanungsgesetz (1980, letztmals revidiert 2013) hervor. – Im Kanton Zürich gab es bereits ab 1975 ein Planungs- und Baugesetz, wobei er schon 1942 über das „Büro für Regionalplanung“ verfügte. 1959 entstand daraus das „Amt für Regionalplanung“ und 1972 das „Amt für Raumplanung“. Eine Vorreiterrolle nahm der Kanton Zürich somit von Anfang an ein.

Das hat auch damit zu tun, dass der Handlungsbedarf bei uns früher bestand als anderswo. Die heutige Situation ist das Ergebnis einer langen Entwicklung. Im Kanton Zürich, dessen Fläche ganze 4 % der Schweiz bedeckt, leben heute 17 % ihrer Einwohner und 19 % ihrer Beschäftigten. Diese Zahlen sind natürlich keine statische Grösse. Zwischen 2008 und 2013 ist die Bevölkerung um rund 100.000 Personen gewachsen, was etwa der Grösse der Stadt Winterthur entspricht. Auch für die nähere Zukunft sind steigende Bevölkerungszahlen prognostiziert. Gemäss dem Statistischen Amt des Kantons Zürich wird die Bevölkerungszahl bis ins Jahr 2040 auf 1,7 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner ansteigen. Dies sind rund 280.000 oder 20 % mehr als heute.

Gleichzeitig verändert sich die Bevölkerungs- und Wirtschaftsstruktur: Die Bevölkerung wird älter und durchmischter. Migrationsbewegungen tragen zu einer Internationalisierung bei. Die Lebensstile und die Haushaltsstrukturen verändern sich. Gewisse Wirtschaftszweige wachsen, in anderen Branchen nimmt die Zahl der Beschäftigten ab. Die starke Dynamik bietet auf der einen Seite Gestaltungsmöglichkeiten für die Raumentwicklung. Die Nachfrage nach Raum für Wohnen und Arbeiten bietet an vielen Orten im Kanton eine Gelegenheit, Quartiere und Räume zu erneuern, attraktiv zu gestalten und die Infrastruktur weiterzuentwickeln. Auf der anderen Seite stellt das Wachstum den Kanton auch vor Herausforderungen. So sind zum Beispiel gesteigerte Mobilitätsbedürfnisse und ein erhöhter Bedarf an sozialen Infrastrukturen – und damit verbundene Folgen für die kantonalen Finanzen – Herausforderungen, die sich schon heute abzeichnen.

Will der Kanton Zürich der nachhaltig attraktive Standort bleiben, der er heute ist, muss er sich diesen Entwicklungen vorausschauend stellen. Ihm stehen dabei zwei Instrumente zur Verfügung: der kantonale Richtplan mit seinem Zeithorizont von rund 25 Jahren und die Langfristige Raumentwicklungsstrategie LaRES, die sogar das Jahr 2050 im Blick hat. Der Richtplan wurde vom Kantonsrat im März 2014 mit grossem Mehr neu festgesetzt und ist als Erster gemäss dem eidg. Raumplanungsgesetz RPG konzipiert. Neu daran ist u.a. das Raumordnungkonzept (ROK) mit seinen fünf Handlungsräumen. Es garantiert die Erhaltung der räumlichen Vielfalt und definiert zwei Räume, die den Grossteil des Bevölkerungswachstums aufnehmen sollen: die „Stadtlandschaften“ und die „urbanen Wohnlandschaften“. Damit ist es möglich, die Siedlungsfläche insgesamt nicht weiter auszudehnen und die ländlichen Räume frei zu halten, dies vor allem auch zugunsten der Landwirtschaft und im Hinblick auf die Bedeutung der natürlichen Lebensgrundlagen Boden, Wasser, Luft und Biodiversität.

So überzeugend der kantonale Richtplan jetzt nach seiner umfangreichen Revision ist, so sehr muss klar sein, dass er nicht als unveränderliches Dokument betrachtet werden darf. Nach dem Richtplan ist vor dem Richtplan, und eigentlich fängt mit seiner Umsetzung die Arbeit erst richtig an. Ergänzt wird er seit Neuestem durch die LaRES, die auf ihm aufbaut. Mit ihr kann der Regierungsrat alle raumwirksamen Tätigkeiten der kantonalen Verwaltung auf gemeinsame Ziele hin ausrichten. Anhand von sieben thematischen Strategien legt der Regierungsrat nun dar, welche Stossrichtungen verfolgt werden und wie der Kanton Zürich seine Qualitäten stärken und auf künftige Herausforderungen reagieren will.

Die Strategien befassen sich mit den räumlichen Entwicklungsmöglichkeiten des Wirtschaftsstandorts Zürich, der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen, der Stärkung der polyzentrischen Struktur und der Abstimmung mit der Mobilität, den Freiräumen für die Erholung, der Entwicklung von ortsspezifischen Dichten und dem qualitätsvoll gestalteten Wohnraum für unterschiedliche Lebensstile und -phasen. Die Schlüsselfrage, auf die mit diesen sieben Strategien geantwortet wird, lautet: „Wie können wir das Bevölkerungs- und Wirtschaftswachstum nutzen, um die hohe Standort- und Lebensqualität weiterzuentwickeln, die den Kanton Zürich heute auszeichnet?“ Die LaRES dient in unserer dynamischen Zeit als Kompass, der den Weg in eine Zukunft weist, in der auch die künftigen Generationen die Qualitäten, die Vielfalt und Besonderheit des Kantons Zürich wahrnehmen können.

Markus Kägi, Regierungsrat, Baudirektor Kanton Zürich

IVöB-Revision: Ja, aber …

Mitte September und mit Frist bis 19. Dezember 2014 schickte die Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz der Kantone (BPUK) den Entwurf der revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen IVöB in die Vernehmlassung. Dieser Revisionsentwurf soll auch die Grundlage für die geplante Revision der Bundesgesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen BöB/VöB darstellen. Der Bund will nach Auswertung der IVöB-Vernehmlassung seine Gesetzesrevision in Konsultation geben, wodurch insbesondere auch eine Harmonisierung der schweizerischen Beschaffungsordnungen erzielt werden soll.

Die bauenschweiz-eigene Arbeitsgruppe hat sich mit Hochdruck an die Arbeit gemacht. In mehreren Sitzungen hat sie den Revisionsentwurf der IVöB geprüft und eine Stellungnahme erarbeitet. Nach intensivem Ausloten und Abstimmen der Positionen innerhalb der eigenen Reihen konnte am 16. Dezember 2014 die definitive Stellungnahme der BPUK übermittelt werden.

Der Revisionsentwurf wird von bauenschweiz im Grundsatz begrüsst. Die Revisionsvorlage ist klarer und übersichtlicher als die geltende Gesetzgebung. Es ist positiv zu werten, dass die Struktur der Revisionsvorlage nun weitestgehend der Abfolge einer öffentlichen Vergabe entspricht. Auch in gesetzestechnischer Hinsicht ist die Qualität des Entwurfs recht hoch. Bei verschiedenen Bestimmungen besteht aber noch deutlicher Korrekturbedarf.

Voraussetzung der IVöB-Revision ist aus Sicht der Bauwirtschaft, dass die Errungenschaften einer revidierten IVöB auch tatsächlich in die Revisionsvorlage der Bundesgesetzgebung BöB/VöB einfliessen. Deshalb muss die vorliegende IVöB-Revision die Basis für die beabsichtigte Gesetzesrevision auf Bundesebene darstellen. In diesem Fall reduziert die Harmonisierung die heutige Regelungsvielfalt deutlich, was zu begrüssen ist.

Bei einer öffentlichen Ausschreibung fallen sowohl bei den Vergabebehörden als auch bei den beteiligten Anbietern stets beachtliche Kosten an. Deshalb gilt es die Schwellenwerte für die Vergabeverfahren zu erhöhen und zu vereinheitlichen. Die Vergabebehörden sollen denn auch nur aus zwingenden Gründen ein höherstufiges Verfahren wählen. Diese Gründe müssen insbesondere die damit verbundenen Mehrkosten bei den Anbietern, aber auch seitens der Vergabebehörden rechtfertigen können.

Auch im Bereich von Verhandlungen ortet die Bauwirtschaft zwingenden Verbesserungsbedarf: Verhandlungen sollen ausschliesslich im Rahmen von technischen Bereinigungen zugelassen sein. Reine Preisverhandlungen lehnt die Bauwirtschaft dezidiert ab. Denn Preisverhandlungen laufen in aller Regel auf „Abgebotsrunden“ hinaus und lösen letztendlich einen ruinösen Preiswettbewerb unter den Anbietern aus, welcher auch für die Vergabestellen alles andere als einen Gewinn darstellt.

bauenschweiz möchte auch, dass die Beschaffungsformen für intellektuelle Dienstleistungen, wie Planungs- und Gesamtleistungsofferten, Studienaufträge und Leistungsofferten näher definiert und besser verankert werden. Ausserdem spricht sich die Bauwirtschaft für die Gewährleistung eines effizienten Rechtsschutzes aus. Von einer Beschränkung des Beschwerderechts ab einem Mindest-Auftragswerts ist abzusehen, ebenso von der Errichtung bei der WEKO oder beim InöB angesiedelten Beschwerderechts. Der Vorschlag, wonach die Beschwerde keine aufschiebende Wirkung hat, der Beschwerdeführer aber neben seiner Beschwerde bei der zuständigen Gerichtsinstanz ein Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung einreichen kann, wird begrüsst.

Vollständige Stellungnahme

Benjamin Wittwer, Direktor bauenschweiz
Sandra Burlet, stv. Direktorin bauenschweiz

Frankenstärke Jetzt Schwellenwerte ausschöpfen

Angesichts der Frankenstärke und als Sofortmassnahme für die Schweizerische Bauwirtschaft fordert der Vorstand von bauenschweiz, dass die Schwellenwerte bei den öffentlichen Beschaffungen maximal ausgeschöpft werden.

Ein zentrales Element der Gesetzgebungen über die öffentlichen Vergaben sind die Schwellenwerte. Diese sind von Bedeutung, als sie die (frankenmässigen) Grenzen festlegen, oberhalb derer eine öffentliche Ausschreibung verlangt wird. Da die Kantone heute im Nicht-Staatsvertragsbereich tiefere Schwellenwerte ansetzen können, unterscheiden sich die entsprechenden Werte teils erheblich. Diese Unterschiede machen weder volkswirtschaftlich noch verfahrenstechnisch einen Sinn. Vielmehr sind sie eine erhebliche Beeinträchtigung der Rechtssicherheit. Hier ist möglichst rasch eine Vereinheitlichung herbeizuführen.

bauenschweiz fordert die Beschaffungsstellen ausserdem dazu auf, bei der Festlegung der Schwellenwerte diese maximal auszuschöpfen und nur aus zwingenden Gründen ein höherstufiges Verfahren zu wählen. Diese Gründe müssen insbesondere die damit verbundenen Mehrkosten bei den Auftraggeberinnen bzw. Anbieterinnen rechtfertigen können.

Dem von der Bauwirtschaft schon seit langem geforderte Grundsatz, dass die Schwellenwerte gemäss staatsvertraglichen Vorgaben maximal auszuschöpfen sind, gilt es angesichts des hohen Frankenkurses jetzt ohne Verzug nachzuleben.

Redaktion bauenschweiz