Construction actuel, No 20

Non à la deuxième étape de la révision de la loi sur l’aménagement du territoire

Le 5 décembre 2014, la cheffe du DETEC nous a invités à prendre position sur le projet mentionné sous rubrique d’ici au 15 mai 2015. En tant qu’organisation faîtière de la construction en Suisse, constructionsuisse va soumettre une prise de position détaillée sur ce projet très important pour notre branche.

Après la première réforme du droit sur l’aménagement du territoire, la loi et l’ordonnance révisées sont entrées en vigueur il y a de cela une année environ. Par conséquent, leur mise en œuvre ne fait que débuter à l’échelon des cantons et des communes. Les autorités sont fortement sollicitées au même titre que l’économie. Or, début décembre 2014, la procédure de consultation sur la deuxième étape de la révision globale de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) a été lancée. Nous nous y opposons, car à notre avis, cette révision nous apparaît trop prématurée et il n’y a aucun besoin avéré d’agir.

La première étape s’est limitée aux aspects relatifs aux zones urbanisées, alors que cette nouvelle révision aborde un large éventail de thèmes, notamment aménagement du territoire dépassant les limites administratives en espaces fonctionnels, utilisation du sous-sol, protection des terres cultivables, construction hors de la zone à bâtir, garantie pour les infrastructures de transport et d’énergie, stratégie du développement territorial, plans directeurs, évaluation des effets sur l’environnement. En outre, le projet contient également des dispositions n’ayant aucun lien avec le sujet, telles que par exemple des mesures relevant de la politique sociale et d’intégration. Au vu de ce qui précède, le projet est surchargé et n’est pas mûr.

Avec ce projet, la Confédération dépasse largement ses compétences législatives. La révision proposée ne fixe plus le cadre pour l’aménagement du territoire, mais reflète de manière accrue des intérêts particuliers. Ce faisant, elle affaiblit la pesée des intérêts en présence, au lieu de la renforcer.

Les compétences législatives de la Confédération se limitent à une législation cadre pour ce qui est de l’aménagement du territoire. La Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire (art. 75 de la Constitution fédérale) au moyen de la LAT, alors que les cantons (et les communes) promulguent le droit déterminant à cet égard. Mis à part cette structure fédéraliste, l’aménagement du territoire suisse se distingue en outre par le principe de subsidiarité: la conception des principes et la mise en œuvre est pour l’essentiel du ressort des cantons. Le principe de subsidiarité permet à la Confédération de régler uniquement les domaines requérant une réglementation uniforme dans l’intérêt national. Les dispositions et les mesures relevant de l’aménagement du territoire doivent en outre respecter la garantie de la propriété et la liberté économique de même que les principes de sécurité juridique, de la protection de la confiance et de la proportionnalité. Par conséquent, la Confédération n’est pas légitimée à restreindre constamment le cadre de l’aménagement du territoire et à limiter la marge de manœuvre des cantons par le biais de dispositions détaillées fragmentaires. Des éléments économiques, démographiques, sociaux et, de manière croissante, écologiques ont une influence sur l’aménagement du territoire. Mais il n’est pas possible d’en tenir compte dans le droit, étant donné que de tels développements ne sont pas durables et requièrent des solutions souples. Ainsi, les compétences de la Confédération au niveau de la législation-cadre devraient à nouveau se focaliser davantage sur la coordination afin que les exigences posées à l’aménagement du territoire puissent être pondérées dans les plans directeurs.

L’aménagement du territoire consiste en une pesée des intérêts en présence. Selon la définition, celle-ci conduit à un résultat découlant uniquement du processus prévu. La pesée des intérêts présuppose une liberté d’action pour laquelle le droit fixe uniquement le cadre. Elle comporte toujours une dimension politique et doit s’orienter en fonction des principes généraux. Avant ce processus, il faut déterminer les intérêts à prendre en compte, à savoir ceux déterminants du secteur public et privé. Puis, il s’agit de déterminer dans quelle mesure chacun des intérêts définis peut être encouragé ou entravé par le projet. Selon les circonstances, la loi fixe des priorités ou pondère plus fortement un intérêt qu’un autre, par exemple pour ce qui a trait à la sauvegarde des biotopes ou des forêts. Dans ce cas, il ne faudrait pas accorder la priorité absolue à un domaine matériel défini, ceci pour garantir la latitude requise pour une pesée des intérêts en présence.

Il faudrait engager – avant une nouvelle révision de la LAT - une discussion de principe largement étayée sur les aspects centraux relatifs à l’orientation future de l’aménagement du territoire en Suisse. Lors de ce débat, il y aurait lieu d’aborder impérativement les questions de politique générale et la pondération des intérêts. De même, il conviendrait de définir pour quels domaines des plans sectoriels nationaux seraient nécessaires. Enfin, il faudrait examiner les procédures à adopter.

Pour toutes ces raisons, constructionsuisse s’oppose à ce projet.

Dr. Benjamin Wittwer, Direktor bauenschweiz

De l’aménagement du territoire dans le canton de Zurich

L’aménagement du territoire a ceci de commun avec la question énergétique, sur laquelle j’ai eu l’occasion de m’exprimer dans la dernière newsletter, qu’il concerne tous les aspects de notre monde civilisé. Tout y est important du point de vue énergétique ou a un impact territorial. Et il n’est pas rare que les deux domaines se recoupent – lorsqu’il s’agit par exemple de réserver un espace pour les lignes électriques ou lorsque l’urbanisation doit tenir compte de la nécessité de raccourcir les trajets et de réduire les déplacements en voiture. Cette dimension globale fait que la planification énergétique et l’aménagement du territoire sont deux domaines très complexes, devant satisfaire à des exigences contradictoires. Pour ce qui est de l’aménagement du territoire, une autre difficulté vient s’ajouter : le point de départ n’est jamais le vide, mais un espace déjà occupé par des infrastructures ou des bâtiments et, lorsque cela n’est pas le cas, l’interdiction de construire sur un site donné peut précisément témoigner d’une utilisation déjà très dense du sol. L’aménagement du territoire n’a donc jamais rien à voir avec la planification d’un espace vide.

Si une comparaison avec la conquête de l’Ouest américain – qui consistait à faire table rase de ce qui est dans l’irrespect le plus total – ne serait donc pas appropriée, pour autant, l’aménagement du territoire ne doit pas renoncer à faire œuvre de pionnier. Il s’agit de toute manière d’une discipline récente. En Suisse, les premières approches non coordonnées remontent à la première moitié du 20e siècle. En 1969, un article de la Constitution a fait de l’aménagement du territoire l’affaire des cantons. Puis, en 1980, la première loi sur l’aménagement du territoire a vu le jour (elle a été révisée pour la dernière fois en 2013). Le canton de Zurich a eu sa propre loi sur l'aménagement du territoire et la construction en 1975 et a disposé d’un Bureau d’aménagement régional dès 1942, rebaptisé par la suite Office d’aménagement de la région de Zurich, puis «Office de l’aménagement du territoire» en 1972. Le canton de Zurich a ainsi joué un rôle de pionnier dès le départ.

Cela s’explique notamment par le fait que, chez nous, la nécessité d’agir s’est manifestée de manière plus précoce qu’ailleurs. La situation actuelle est le résultat d’une longue évolution. Dans le canton de Zurich, dont la superficie ne représente que 4 % du territoire suisse, vivent aujourd’hui 17 % de ses habitants et 19 % des personnes actives. Ces chiffres n’ont évidemment pas un caractère statique. De 2008 à 2013, la population a augmenté de quelque 100.000 personnes, ce qui correspond approximativement à une ville de la grandeur de Winterthour. Pour le proche avenir, les prévisions en matière de croissance démographique sont également à la hausse. Selon l’Office de la Statistique du canton de Zurich, d’ici à 2040 la population du canton passera à 1,7 million d’habitants – 280.000 personnes de plus qu’aujourd’hui, soit une augmentation de 20 %.

Parallèlement, la structure démographique et économique est en pleine mutation. On assiste à un vieillissement et à une mixité accrue de la population. Les mouvements de migration contribuent à une internationalisation. Les modes de vie et la structure des ménages évoluent. Certains secteurs économiques enregistrent une croissance, tandis que le nombre d’emplois baisse dans d’autres branches.

D’un côté, une forte dynamique ouvre de nouvelles possibilités de développement territorial ; la demande en espace de vie et de travail est l’occasion, dans de nombreux endroits du canton, de moderniser quartiers et espaces en les rendant plus attrayants et de développer l’infrastructure. D’un autre côté, la croissance que connaît le canton pose des défis. Ainsi, des besoins accrus en mobilité et en infrastructures sociales – avec les conséquences qui vont de pair pour les finances du canton – se profilent d’ores et déjà.

Si le canton de Zurich veut rester durablement la place économique attrayante qu’il est aujourd’hui, il se doit d’anticiper ces évolutions. Pour ce faire, il a deux instruments à sa disposition : le plan directeur cantonal (horizon 25 ans environ) et la stratégie de développement territorial à long terme (LaRES), qui vise même l’année 2050. Le plan directeur remanié par le Grand Conseil en mars 2014 avec une large majorité est le premier à avoir été conçu conformément aux dispositions de la Loi sur l’aménagement du territoire LAT. Citons parmi les nouveautés le concept d’aménagement du territoire (ROK) qui garantit le maintien de la diversité spatiale et définit deux territoires susceptibles d’absorber une bonne partie de la croissance de la population: les «paysages urbains» et les «paysages d’habitation urbains». Il est ainsi possible de ne pas étendre davantage le territoire urbanisé et de ne pas solliciter les espaces ruraux – ce qui profite notamment à l’agriculture, tout en prenant en compte l’importance des fondements de la vie que sont le sol, l’eau, l’air et la biodiversité.

Aussi convaincant que soit le plan directeur cantonal après la révision importante dont il a fait l’objet, il importe d’insister sur le fait qu’il ne saurait être considéré comme un document immuable. En effet, une fois le plan directeur établi, tout reste à faire au niveau de sa mise en œuvre. Depuis peu, il est complété par une stratégie de développement territorial à long terme (LaRES), à laquelle il a servi de fondement et qui permet au Conseil d’Etat d’axer sur la réalisation d’objectifs communs toutes les tâches d’aménagement du territoire incombant à l’administration cantonale. Par le biais de sept stratégies thématiques, le Conseil d’Etat peut désormais définir les orientations stratégiques et déterminer comment le canton de Zurich entend renforcer ses atouts et relever les futurs défis.

Ces stratégies traitent des possibilités de développement territorial qui s’offrent à la place économique de Zurich, de la préservation des ressources naturelles, du renforcement de la structure polycentrique et de la coordination avec l’évolution de la mobilité, des espaces libres non construits réservés comme lieux de délassement, du développement de densifications spécifiques à certains sites et d’un habitat de qualité répondant aux besoins des différents modes de vie et âges de la vie. La question-clé à laquelle ces sept stratégies doivent permettre de répondre est la suivante: «Comment pouvons-nous mettre à profit la croissance démographique et économique, afin d’optimiser encore les atouts de la place économique et la grande qualité de vie qui caractérisent aujourd’hui le canton de Zurich?» Nous vivons une époque dynamique. La stratégie de développement territorial à long terme (LaRES) fait office de boussole indiquant la direction à emprunter pour faire en sorte que les générations futures puissent encore apprécier pleinement les atouts, la diversité et les spécificités du canton de Zurich.

Markus Kägi, conseiller d’Etat, directeur des travaux publics, canton de Zurich

Révision de l’AIMP, oui mais …

La Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement (DTAP) a mis en consultation à mi-septembre le projet de révision de l’Accord intercantonal sur les marchés publics (AIMP) jusqu’au 19 décembre 2014. Le projet servira aussi de base à la révision prévue de la loi et de l‘ordonnance fédérale sur les marchés publics (LMP/OMP). Après l’évaluation des prises de position de l’AIMP, la Confédération mettra également sa révision de loi en consultation, dont le but est aussi d’aboutir à une harmonisation des dispositions sur les marchés publics à l’échelon national.

Le groupe de travail de constructionsuisse s’est attelé à la tâche d’arrache-pied. Lors de plusieurs séances, il a examiné le projet de révision de l’AIMP, puis a élaboré sa prise de position. Après une étude intensive du document et une harmonisation des positions au sein de ses propres rangs, il a transmis sa prise de position définitive à la DTAP le 16 décembre 2014.

En principe, constructionsuisse approuve le projet de révision qu’elle estime plus clair et compréhensible que l’AIMP en vigueur. Il y a lieu de relever comme élément positif le fait que la structure du projet de révision correspond dans une large mesure au déroulement d’une adjudication publique. Par ailleurs, la qualité du projet sous l’angle de la technique législative est élevée. Toutefois, certaines dispositions méritent clairement d’être corrigées.

Dans l’optique du secteur de la construction, la révision de l’AIMP implique que les progrès réalisés au niveau de l’AIMP révisé soient intégrés dans le projet de révision de la législation fédérale (LMP/OMP). Pour cette raison, cette révision doit constituer la base pour la réforme envisagée de la loi fédérale. Dans un tel cas, l’harmonisation réduirait sensiblement la profusion de dispositions, ce dont on ne peut que se féliciter.

Un appel d’offres public génère des coûts considérables, tant pour les pouvoirs adjudicateurs que pour les soumissionnaires impliqués. Il importe donc de relever et d’harmoniser les valeurs seuils applicables aux procédures d’adjudication. Les adjudicateurs devraient choisir uniquement pour des raisons impérieuses une procédure d’un échelon supérieur. Ces motifs doivent notamment justifier les surcoûts qui vont de pair pour les adjudicateurs et les soumissionnaires.

Dans le domaine des négociations, le secteur de la construction note également qu’une amélioration est impérative. Les négociations doivent être autorisées uniquement dans le cadre d’ajustements techniques. Le secteur de la construction rejette fermement toute négociation portant exclusivement sur le prix. En effet, les rounds de négociations débouchent généralement sur des «enchères inversées» et mènent en fin de compte à une concurrence ruineuse entre soumissionnaires, ce qui est loin d’être bénéfique pour les pouvoirs adjudicateurs.

constructionsuisse souhaiterait également que les mises en concurrence pour prestations intellectuelles, telles que concours d’études et concours portant sur les études et la réalisation, mandats d’étude parallèles et appel d’offres de prestations soient mieux définies et ancrées dans la loi. En outre, la branche de la construction s’engage en faveur du maintien d’une protection juridique efficace. Aussi faut-il se garder, à ses yeux, d’introduire une restriction du droit de recours à partir d’une valeur de marché minimale, au même titre que la création du droit de recours auprès de la COMCO ou de l'autorité intercantonale pour les marchés publics (AiMp). constructionsuisse approuve la proposition selon laquelle le recours n’a pas d’effet suspensif et que le recourant peut, outre son recours, déposer une demande en vue de l’octroi de l’effet suspensif auprès du tribunal compétent.

Prise de position complète

Benjamin Wittwer, directeur de constructionsuisse
Sandra Burlet, directrice adjointe de constructionsuisse

Franc fort: appliquer maintenant les valeurs seuils

Vu la cherté du franc, le comité de constructionsuisse demande d’appliquer au maximum les valeurs seuils pour les marchés publics en tant que mesure immédiate pour la branche de la construction.

Les valeurs seuils sont un élément central de la législation sur les marchés publics. Ces seuils revêtent surtout une importance particulière lorsque sont fixées des limites (exprimées en francs) au-dessus desquelles un appel d’offres public est exigé. Vu que les cantons peuvent abaisser les valeurs seuils pour les marchés non soumis aux traités internationaux, ces valeurs diffèrent parfois sensiblement entre les cantons. Ces différences sont insensées en termes d’économie publique et de procédures. Elles constituent bien plus un obstacle de taille à la sécurité juridique. A cet égard, il faudrait instaurer rapidement une uniformisation des dispositions en vigueur.

En outre, constructionsuisse demande aux adjudicateurs d’appliquer au maximum les valeurs seuils lors de leur fixation et d’opter pour une procédure d’un échelon supérieur uniquement pour des raisons impérieuses. Ces motifs doivent notamment justifier les surcoûts occasionnés aux adjudicateurs et aux soumissionnaires.

Compte tenu du cours élevé du franc suisse, il s’agit d’appliquer immédiatement le principe, d’ailleurs depuis longtemps exigé par la branche de la construction, selon lequel les valeurs seuils sont à appliquer au maximum conformément aux dispositions du droit international.

Rédaction constructionsuisse